各市(州)人民政府，長白山管委會(huì)，各縣(市)人民政府，省政府各廳委辦、各直屬機(jī)構(gòu)：

為貫徹落實(shí)《中華人民共和國預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號(hào))，深化財(cái)稅體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)政府性債務(wù)管理工作提出以下意見：

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，按照黨中央、國務(wù)院和省委、省政府深化財(cái)稅體制改革的決策部署，建立 “借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

(二)基本原則。

依法舉債。按照全面推進(jìn)依法治省的總體要求，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。

分清責(zé)任。政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

規(guī)范管理。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn) “借、用、還”相統(tǒng)一。

防范風(fēng)險(xiǎn)。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

穩(wěn)步推進(jìn)。在規(guī)范管理的同時(shí)，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。

二、加快建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制

(一)規(guī)范政府舉債主體和方式。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省政府采取發(fā)行政府債券方式適度舉借債務(wù)，市、縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其財(cái)政部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

(二)對(duì)政府債務(wù)實(shí)行分類管理。政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需舉借一般債務(wù)的，由省政府統(tǒng)一發(fā)行地方政府一般債券融資舉借，主要以一般公共預(yù)算收入償還;有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由省政府統(tǒng)一發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券融資舉借，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。省政府代市、縣級(jí)政府舉借的債務(wù)資金，各地、各相關(guān)部門必須按規(guī)定用途使用，并確保按時(shí)足額還本付息。

(三)推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特殊項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特殊項(xiàng)目公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特殊項(xiàng)目公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特殊項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。

(四)加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。各級(jí)政府應(yīng)逐步降低存量或有債務(wù)，對(duì)于新發(fā)生的或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。除法律另有規(guī)定以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的以外，各級(jí)政府及其部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人，其以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施不得抵押。各級(jí)地方政府為或有債務(wù)代償?shù)呢?cái)政資金，要積極進(jìn)行追繳，并要將代償損失對(duì)應(yīng)資產(chǎn)權(quán)益劃轉(zhuǎn)到地方政府指定的部門單位進(jìn)行管理與處置。各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，按照只減不增原則，做好相關(guān)監(jiān)管工作。

三、政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理

(一)實(shí)行政府債務(wù)規(guī)?？刂?。對(duì)政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，省政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)編制預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)省人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，市、縣級(jí)政府債務(wù)限額由省級(jí)財(cái)政部門在省人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的規(guī)模內(nèi)，根據(jù)各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況及存量債務(wù)處置成效等因素測(cè)算分配，并報(bào)省政府批準(zhǔn)。

(二)限定舉債程序和資金用途。市、縣級(jí)政府在省政府批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。政府舉借債務(wù)要遵循市場(chǎng)化原則。建立政府信用評(píng)級(jí)制度，逐步完善政府債券市場(chǎng)。政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出和償還債務(wù)利息，堅(jiān)決杜絕用于樓堂館所等明令禁止的項(xiàng)目支出。

(三)政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股息、超額收益分成等收入，以及對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等收支按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。各部門、各單位要將債務(wù)收支納入本部門、本單位預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。

四、處置好存量政府債務(wù)

處置到期存量債務(wù)要遵循市場(chǎng)規(guī)則。項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還;項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利和償債能力。各級(jí)政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。對(duì)確需政府直接償還的債務(wù)，要統(tǒng)籌各類財(cái)政性資金，切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)以償還債務(wù)。對(duì)確需政府依法履行擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù)，各級(jí)政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，做出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任，明確償債時(shí)限，按時(shí)還本付息，不得單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對(duì)確已形成損失的存量債務(wù)，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的政府存量債務(wù)，各地可按規(guī)定申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)各地運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式改造存量政府債務(wù)項(xiàng)目，對(duì)采用政府與社會(huì)資本合作模式化解政府債務(wù)騰出舉債空間，以及積極采取措施化解存量政府債務(wù)取得成效的地區(qū)，省政府在分配各地置換債券額度、新增債券額度以及一般激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付時(shí)予以掛鉤傾斜。

五、推進(jìn)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

各級(jí)政府要抓緊剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。對(duì)2014年存量債務(wù)清理甄別后的融資平臺(tái)公司，各級(jí)政府要按照 “只減不增 ”的原則，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式妥善處置。在處置過程中，要按照 “權(quán)、責(zé)、利”相一致的原則，妥善處理存量債務(wù)。融資平臺(tái)公司存量債務(wù)根據(jù)2014年清理甄別結(jié)果甄別為政府債務(wù)的，對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)、權(quán)益、收入等也要相應(yīng)確權(quán)或劃轉(zhuǎn)。各級(jí)政府要認(rèn)真清理規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)公司的各類注資、補(bǔ)貼等財(cái)政支出政策，不得用財(cái)政資金償還企業(yè)債務(wù)。加快推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和融資，將融資平臺(tái)公司逐步轉(zhuǎn)型為主要承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的公益類國有企業(yè)，通過加大國有資本投入、引入社會(huì)資本、建立多元化的投資回報(bào)體系等措施，支持公益類國有企業(yè)自主經(jīng)營和市場(chǎng)化融資，增強(qiáng)其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，繼續(xù)發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。各級(jí)政府向融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后的市場(chǎng)主體采購產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)嚴(yán)格履行政府采購和招投標(biāo)等程序，將相關(guān)財(cái)政資金納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

六、妥善解決在建項(xiàng)目后續(xù)融資

各級(jí)政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。

(一)支持在建項(xiàng)目的存量融資需求。各級(jí)政府和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要按照總量控制、區(qū)別對(duì)待的原則，支持融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目的存量融資需求，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。對(duì)于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在全面把控風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)信貸條件的前提下，繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對(duì)于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同，且合同到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，如果項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可與地方政府、融資平臺(tái)公司協(xié)商，在后續(xù)借款與前期借款合同約定的責(zé)任一致，且確保借款合同金額不增加的前提下，重新修訂借款合同，合理確定貸款期限，補(bǔ)充合格有效抵質(zhì)押品。

(二)規(guī)范實(shí)施在建項(xiàng)目的增量融資。各級(jí)政府要密切關(guān)注融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目中應(yīng)由財(cái)政支持的增量融資需求，在依法合規(guī)、規(guī)范管理的前提下，統(tǒng)籌財(cái)政資金和社會(huì)資本等各類資金，保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對(duì)于已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要，且適宜采取政府和社會(huì)資本合作模式的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目，優(yōu)先采取政府和社會(huì)資本合作模式，彌補(bǔ)在建項(xiàng)目增量融資需求。對(duì)于已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要，且符合國家有關(guān)規(guī)定并確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源，但又暫時(shí)不宜轉(zhuǎn)為政府和社會(huì)資本合作模式的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目，增量融資需求納入政府預(yù)算管理，由地方政府按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決。

(三)切實(shí)做好在建項(xiàng)目后續(xù)融資管理工作。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要兼顧促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)控制。對(duì)于融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在審慎測(cè)算融資平臺(tái)公司還款能力和在建項(xiàng)目收益、綜合考慮地方政府償債能力的基礎(chǔ)上，自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)做好后續(xù)融資管理工作。

七、控制和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

(一)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。省財(cái)政廳根據(jù)各地一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并建立約談制度。列入預(yù)警范圍的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)要認(rèn)真排查債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作方案，嚴(yán)格舉債投資項(xiàng)目審批，加大償債力度，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額規(guī)模和增長速度。

(二)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，市、縣級(jí)政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省政府實(shí)行不救助原則。市、縣級(jí)政府要按照分級(jí)負(fù)責(zé)和 “誰舉借、誰使用、誰償還 ”原則，落實(shí)償債責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。各級(jí)政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。市、縣級(jí)政府確實(shí)難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，積極化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

(三)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立對(duì)違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對(duì)地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。各級(jí)政府及其部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途;對(duì)企業(yè)的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保;不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動(dòng)，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。各地要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

八、完善配套政策

(一)完善債務(wù)報(bào)告和公開制度。各級(jí)財(cái)政部門要完善政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。對(duì)于中央出臺(tái)的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù)，應(yīng)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核。建立政府性債務(wù)公開制度，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)。各地要定期向社會(huì)公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

(二)嚴(yán)格考核監(jiān)督。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核，明確責(zé)任落實(shí)。各市、縣級(jí)政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任，強(qiáng)化教育和考核，糾正不正確的政績導(dǎo)向，對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

(三)強(qiáng)化債權(quán)人約束。金融機(jī)構(gòu)不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)等購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律、法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。

九、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各地、各部門要高度重視，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來。各級(jí)政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，結(jié)合實(shí)際制定具體方案，政府主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。要建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政歸口管理、部門分工協(xié)作的地方政府性債務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。財(cái)政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，要完善債務(wù)管理制度，充實(shí)債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規(guī)模控制、債券發(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作;發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批，從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的新開工項(xiàng)目;金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資;審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范管理，提高資金使用效益。各地、各部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，全面做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項(xiàng)工作，確保政策貫徹落實(shí)到位。

吉林省人民政府

2016年1月15日