關(guān)于印發(fā)上海市財政行政處罰裁量基準政府采購類通知解讀
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《上海市財政局行政處罰裁量基準（政府采購類）》（滬財發(fā)〔2018〕5號）有效期即將屆滿，我局對裁量基準進行修訂完善。
結(jié)合近五年來本市政府采購領(lǐng)域行政處罰案件發(fā)生情況及原基準適用情況，我局對原基準的執(zhí)行情況、施行效果、存在的問題及原因進行了調(diào)查研究和綜合評估，認為原基準基本具備合理性與可操作性。但從實際執(zhí)行情況看，原基準也還存在一些問題，主要有：原基準的制定依據(jù)中有個別文件已失效，國家和本市關(guān)于行政執(zhí)法“包容審慎”的最新要求尚未完全體現(xiàn)；部分違法行為的性質(zhì)和情節(jié)嚴重程度的區(qū)分尚不夠合理，造成觸及處罰而適用裁量時，不能確保過罰相當，在一定程度上影響了基準的適用性。這些問題需在設(shè)置新基準時調(diào)整完善。
為了使采購基準內(nèi)容更加清晰，違法情節(jié)設(shè)置和處罰標準更加貼合違法行為性質(zhì)與危害后果，進一步規(guī)范處罰裁量權(quán)行使，提升財政執(zhí)法質(zhì)量和效能，本次基準修訂工作堅持以下原則：
一、 堅持處罰法定原則
新基準中，處罰事項以及處罰的裁量權(quán)基準的設(shè)定，均嚴格遵守行政處罰法和政府采購法等有關(guān)規(guī)定，做到于法于規(guī)有據(jù)，符合現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)行政處罰事項的要求。對政府采購領(lǐng)域相對人違法行為，依據(jù)違法行為的事實、違法情節(jié)、當事人主觀過錯、社會危害性和影響等因素，按梯度設(shè)置處罰檔次。就各違法行為，對法定的處罰幅度進行合理劃分，采取由輕到重漸進的方式，按相應檔次明確具體處罰標準。對危害程度等因素基本相同的同類違法行為，量罰幅度也基本相同。
鑒于原基準的制定依據(jù)中，《政府采購信息公告管理辦法》（財政部令第19號）已于2020年3月1日廢止，被《政府采購信息發(fā)布管理辦法》（財政部令第101號）替代，且101號令中未設(shè)置具體罰則，因此本次修訂時刪除了政府采購信息發(fā)布相關(guān)的部分內(nèi)容，共10項（即原基準的第50～53項、第91～96項）。
二、 堅持執(zhí)法從嚴原則
政府采購市場對國內(nèi)市場及財政支出管理具有較大影響力，需要嚴格行政執(zhí)法，維護政府采購市場秩序。本次修訂，對于影響政府采購市場秩序的違法行為的處罰力度，仍堅持“嚴”的主基調(diào)。例如：對提供虛假材料謀取中標、串通投標等嚴重危害政府采購市場秩序的違法行為，繼續(xù)高壓震懾，即在第Ⅰ檔即予以頂格處罰（可對違法供應商處以在三年內(nèi)禁止參加政府采購活動）；對屢教不改、有主觀惡意的相對人，堅持加大處罰力度；對已受到行政處罰再次發(fā)生違法行為的相對人，均予以頂格處罰；原則上“禁止代理采購業(yè)務”處罰的起罰檔次仍然維持在第Ⅱ檔。
三、 堅持寬嚴相濟原則
2019年，上海市率先開展法治框架下的“容錯”創(chuàng)新，通過探索輕微違法不予行政處罰等舉措，深化法治化營商環(huán)境建設(shè)。2022年，該項要求在上海全面推行。按照“包容審慎、寬嚴相濟”的原則，結(jié)合執(zhí)法實踐需要，新基準適當減輕了部分主觀惡意和危害程度較輕的高發(fā)違法行為的處罰標準。
原基準中第2項（“以不合理條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”）、第30項（“采用綜合評分法時評審標準中的分值設(shè)置未與評審因素的量化指標相對應”）違法行為，是高頻投訴事項。但實踐中發(fā)現(xiàn)，導致此類違法行為往往存在一定客觀原因，例如：第2項，對非常規(guī)項目的資格、技術(shù)、商務條件設(shè)置，代理機構(gòu)實踐中確實難以完全妥善把握；第30項，使用綜合評分法時如何細化量化評審因素，尚缺乏具體規(guī)定和客觀標準。鑒于此，在修訂中，對于未發(fā)現(xiàn)主觀惡意、危害程度較輕的，相應調(diào)整處罰標準：
一是將上述兩項違法行為的處罰標準中“禁止代理采購業(yè)務”處罰的起罰檔次由第Ⅱ檔調(diào)整至第Ⅲ檔，處罰標準適當放緩。
二是增設(shè)輕微違法依法不予行政處罰事項，對第30項違法行為，涉及采購項目預算金額小于400萬元，未影響評審的客觀性、公正性并及時改正，且違法行為為初次發(fā)生的，依法不予行政處罰。
四、 堅持平穩(wěn)銜接原則
本次基準修訂，我們還充分考慮了基準與其他管理規(guī)定的橫向協(xié)調(diào)、相互銜接，確保政府采購領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性。
一是調(diào)高各處罰事項中最低一檔對應的項目預算金額標準。即第Ⅰ檔違法行為涉及的采購項目預算金額標準，由200萬元提高到400萬元，調(diào)整為與本市公開招標限額標準同步，將政府采購市場中應全面體現(xiàn)競爭性的部分作為監(jiān)管重點。
二是調(diào)整供應商市場禁入時長的分檔設(shè)置?！墩少彿ā芬?guī)定，供應商受到較大數(shù)額罰款處罰的，屬于重大違法，在三年內(nèi)不得參加政府采購活動。2022年以前，因財政部對政府采購領(lǐng)域較大數(shù)額罰款的標準無統(tǒng)一規(guī)定，各地均以聽證標準，即5萬元作為較大數(shù)額罰款標準。罰款金額按規(guī)定為項目預算金額的5‰～10‰，預算金額為500萬元以上的采購項目就可能會被處以5萬元以上罰款。故在原基準中，涉及罰款并處禁入的，一般在第Ⅱ檔設(shè)置對供應商處以在三年內(nèi)市場禁入的頂格處罰。2022年，財政部發(fā)文明確，政府采購領(lǐng)域較大數(shù)額罰款標準統(tǒng)一為200萬元。理論上預算金額2億元以上的采購項目中供應商的違法行為才可能達到該標準，實踐中已難以觸碰該標準。在本次修訂中，我們相應調(diào)整了供應商禁入時長的分檔設(shè)置，即由原先在第Ⅱ檔即對供應商處以三年內(nèi)市場禁入的頂格處罰，調(diào)整為在第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ檔，分別處以在一年、兩年、三年內(nèi)市場禁入的處罰（涉及原基準的第60～68項）。
此外，在基準修訂中，我們還對部分內(nèi)容做了精簡：一是對“采購文件”“采購政策”等概念不再進行具體內(nèi)容列舉，主要考慮是該類概念所包含內(nèi)容已有現(xiàn)行文件規(guī)定，且列舉難以窮盡；二是部分處罰標準明確、執(zhí)法權(quán)限上不具有彈性的處罰事項，不在裁量基準中列舉，共12項（原基準的第24～31項、第55-57項、第69項）。經(jīng)本次修訂，基準從原來的96項調(diào)整為74項。
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